Midlertidig forføyning - Legeforeningen vant over kommune

Hanne Riise-Hansen, jurist i Legeforeningen, forklarer til fastlegen.no:  "Vi krevde slik forføyning for at legens rettigheter ikke skulle gå tapt før vi får prøvd hovedspørsmålet i saken, som jo er om en kommune ensidig og uten forutgående utlysning eller prosess kan omgjøre en næringsdriftshjemmel til en kommunal stilling.

For å kunne fatte en beslutning om dette måtte dommeren i saken vurdere det underliggende spørsmålet, og som man kan se i kjennelsen legges til grunn Legeforeningens forståelse av avtalen - og legen vant.

En midlertidig forføyning må som regel følges opp med en stevning i det egentlige kravet. Om det blir nødvendig i denne saken kommer an på om KS  opprettholde sitt standpunkt.  

Rettens vurdering og kjennelse publiseres her. 

III Rettens vurdering

Den som har et krav på annet enn penger kan få midlertidig forføyning for sitt krav dersom han sannsynliggjør et krav og sikringsgrunn, jf. tvisteloven § 34-2 (1). Retten legger til grunn at beviskravet er sannsynlighetsovervekt.

Retten vurderer først om det er mest sannsynlig at legen i en etterfølgende rettssak vil nå frem med sitt krav om at kommunen ikke kan omgjøre fastlegehjemmelen som er tildelt ham.

Sykkylven kommune har i medhold av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 femte ledd tildelt legen fastlegehjemmel som selvstendig næringsdrivende, jf. individuell avtale om allmennpraksis i fastlegeordning. Avtalen er bestemmende for legens rettigheter og plikter og er dermed et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 2-2, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav a) og bokstav b).

Forvaltningsloven § 35 setter begrensninger for omgjøringsadgangen, jf. første ledd bokstav a) som sier at omgjøringen ikke må være til skade for den vedtaket retter seg mot. Etter forvaltningsloven § 35 siste ledd gjelder denne begrensningen i omgjøringsadgangen likevel ikke «når endringsadgangen følger av annen lov, av vedtaket selv eller av alminnelige forvaltningsrettslige regler».

Vedtaket, som i dette tilfellet er den individuelle avtalen mellom legen og Sykkylven kommunen, har ingen bestemmelser om omgjøring. Avtalen viser til at partenes rettigheter og plikter følger av blant annet helse- og omsorgstjenesteloven og rammeavtale mellom KS og Den norske legeforening (ASA 4310).

Rammeavtalen regulerer rammebetingelser mellom en kommune og lege som er selvstendig næringsdrivende, jf. ASA 3410 punkt 2. Kommunens administrasjon av avtalehjemler er regulert i ASA 4310 punkt 5. Punkt 5.2 første ledd lyder: «Kommunen avgjør lokalisering av nyopprettet hjemmel «At kommunene må sikres rett til å utforme en helsetjeneste som de overlates ansvaret for, må veies mot hensynet til at yrkesutøverne i privat praksis idag, og nye som kommer til i framtida, må kunne føle seg sikre på at det som bygges opp av dem ikke kan settes en strek over ved et kommunestyrevedtak. Ellers er det vanskelig å se at man legger forholdene til rette slik at den private driftsform sikres som et reelt alternativ. Dette hindrer ikke at kommunestyrene må kunne stå fritt om en praksisavtale blir ledig, enten det skjer ved at legen eller fysioterapeuten sier opp avtalen for å gå over i annet arbeid, flytter, pensjoneres eller dør, slik at den private praksis kan inndras eller overføres til en annen.»

Retten bemerker at lovgiver her har valgt å ikke regulere de nærmere rettigheter og plikter mellom kommune og lege, men har lagt opp til at det skal fremforhandles i sentrale avtaler. Retten er derfor ikke enig med Sykkylven kommune i at en adgang til omgjøring av allerede tildelt fastlegehjemmel følger av «sørge-for»-ansvaret som er fastsatt i helse- og omsorgstjenesteloven.

KS har i kommentarer til avtaleverket uttalt at ved ledighet vil kommunen i prinsippet stå fritt til endre driftsform mot at kommunen dekker det tapet som legen får ved ikke å kunne overdra privatpraksisen til ny lege. Sykkylven kommune har anført at legeforeningen har gitt uttrykk for samme forståelse i kommentarer til rammeavtalen punkt 5.2, jf. faktisk utdrag på side 159-160.

Retten finner ikke at legeforeningens kommentarer må forstås slik kommunen anfører. Detvises til at legeforeningen i kommentaren til rammeavtalen punkt. 5.2 skriver:

«Eksisterende hjemler skal utlyses ved den lokalisering praksisen har ved fratredelse. Dette har betydning for fratredende leges mulighet til å overdra praksisen. Unntak kan gjøres der fratredende lege aksepterer at praksisen blir flyttet. Fratredende lege kan da kreve forhandlinger med kommunen, for eksempel om kompensasjon for et eventuelt økonomisk tap flyttingen medfører.» Det fremgår her at unntak fra tildeling av ledig hjemmel til lege på samme lokalisering krever samtykke fra fratredende lege. Også vitnet Anne Kjersti Befring sin forklaring underbygger at legepraksis og tildelt hjemmel hører sammen. Retten kan etter dette ikke legge til grunn en felles forståelse av rammeavtalen på dette punkt mellom KS og legeforeningen.

Retten mener at legen uansett må kunne forholde seg til sin individuelle avtale som sier at rettigheter og plikter blant annet reguleres av ASA 4310. Ordlyden i rammeavtalens punkt.5.2 er klar, og etter rettens syn hindrer avtalebestemmelsen kommunen i å lyse ut ledighet i en allerede eksisterende fastlegehjemmel med annen lokalisering enn fratredende leges lokalisering. Dette innebærer at kommunen ikke kan tildele legens fastlegehjemmel til lege som ikke trer inn i praksisen ved Sykkylven Legesenter. Kommunen som legens avtalepart må - slik retten ser det - bære risikoen for at avtalen med legen ikke inneholder et forbehold om omgjøring ved ledighet i hans hjemmel. Kommunen må betraktes som den profesjonelle parten i avtaleforholdet med legen. Når ordlyden i rammeavtalen punkt. 5.2 er så klar som den er, hadde kommunen en oppfordring til ved tildeling av hjemmelen å sørge for en annen regulering dersom de hadde behov for det.

Retten er etter dette kommet til at legen har sannsynliggjort et krav på å få overdra fastlegehjemmelen til annen lege sammen med overdragelsen av sin legepraksis. Retten må dernest ta stilling til om sikringsgrunn er sannsynliggjort, jf. tvisteloven § 34-1 (1) bokstav b). Etter bestemmelsen kan retten beslutte midlertidig forføyning når det finnes nødvendig for å få en midlertidig ordning i et omtvistet rettsforhold for å avverge en vesentlig skade eller ulempe.

Kommunen har anført at sikringsgrunn ikke kan foreligge fordi kommunen er villig til å dekke legens økonomiske tap ved ikke å få solgt sin praksis til annen lege. Retten mener at muligheten for å få erstatning er ett av flere momenter i vurderingen etter § 34-(1) bokstav b), jf. Rt-1996-1625. Skade eller ulempe etter § 34-1 bokstav b) kan også være av ikke-økonomisk art. Retten legger etter dette til grunn at retten kan beslutte en midlertidig forføyning selv om kommunen har sagt seg villig til å betale legen erstatning. Retten er kommet til at sikringsgrunn er sannsynliggjort. Retten har i sin vurdering lagt vekt på at legen vil påføres en betydelig ulempe ved ikke å få solgt sin legepraksis. Etter avtalen med kommune har han et krav på det. Han har innrettet seg etter en slik rettighet, også overfor de øvrige legene ved Sykkylven legesenter og har etter det opplyste flere interessenter til sin praksis. legens posisjon i forhold til å kunne ivareta sine rettigheter og interesser, vil bli betydelig svekket dersom hans krav ikke sikres. Retten har lagt stor vekt på at Sykkylven kommune overfor legen har vært forbeholdne med hensyn til sin plikt til å dekke hans tap fullt ut, jf. kommunens bekreftelse av oppsigelsen og brev av 02.11.2018 fra advokat Gjelstad hvor det fremgår at omgjøring av fastlegehjemmelen til legen ikke uten videre innebærer at kommune skal betale erstatning. Det følger der også at en erstatning i så fall vil bli begrenset da kommunen uttaler at verdien av legens legepraksis vil være svært begrenset. 

Det ligger i kommunens uttalelser om erstatning og verdsetting at legen har et sterkt behov for en midlertidig forføyning idet han mest sannsynlig vil påføres økonomisk skade om begjæringen ikke tas til følge. Særlig sett på bakgrunn av de investeringer som etter det opplyste er gjort ved Sykkylven Legesenter de senere årene og den goodwill legen har opparbeidet over mange år. Når retten er kommet til at det er sannsynliggjort at legen har et krav og han mest sannsynlig heller ikke vil få dekket sitt tap fullt ut, er det nødvendig for legen å få rettens kjennelse om midlertidig forføyning. Kommunen har fattet vedtak om omgjøring og er etter det opplyste allerede i gang med intervjuprosessen for tilsetting av to nye fastleger. Kommunen har heller ikke sagt seg villige til å utsette vedtaket fra oktober d.å. i påvente av en endelig løsning. legen har da ikke andre tiltak til rådighet enn midlertidig forføyning.

Retten må gjøre en avveining av legens interesse i å få midlertidig forføyning opp mot den skade eller ulempe som kommunen blir påført, jf. tvisteloven § 34-1 (2). Retten anser ikke at sikkerhetsstillelse fremfor en midlertidig forføyning er aktuelt i denne saken. Rådmann i Sykkylven kommune, Molvær Grimstad, forklarte i retten om bakgrunnen for saksfremlegget til kommunen som førte frem til vedtaket om omgjøring av legens fastlegehjemmel. Etter en forvaltningsrevisjonsrapport om legetjenester fikk hun som ny rådmann for rundt fire år siden i oppdrag om å se nærmere på en legeplan, legedekningen mv. Hun forklarte at kommunen nå er i gang med en intervjuprosess. Det er to søkere hvorav én med erfaring. En stansing av prosessen nå vil føre til en stansing av prosessen med etablering av et nytt kommunalt legesenter og vil også kunne føre til at kommunen mister gode kandidater. Det ble ikke opplyst noe ytterligere om status i prosessen med etableringen av et nytt kommunalt legesenter. Legen har på sin side opplyst om fire interessenter til overtakelse av hans praksis. legen har også opplyst at pasientene ikke vil bli skadelidende idet han eller annen vikar kan arbeide inntil ny lege er på plass dersom det skulle bli behov for det. Retten er kommet til at den ulempen kommunen påføres ved at gjennomføringen av det kommunale vedtakets del om tilsettingen av to fastlønnede legestillinger unnlates til saken mellom partene er endelig avgjort, ikke står i åpenbart misforhold til legens interesse i at midlertidig forføyning besluttes, jf. at loven krever et kvalifisert misforhold. Retten har vektlagt at legen har en sterk interesse i å få overdra sin praksis med fastlegehjemmelen etter avtale med kommunen og at det er betydelig usikkerhet ved om legen får dekket sitt fulle tap. Retten finner ikke at det i denne saken foreligger så sterke samfunnsmessige interesser at legens interesser må vike. Det vises til det som er fremkommet om løsninger for at pasientene ivaretas om ikke ny lege er på plass fra 15. mars 2019.

Begjæringen om midlertidig forføyning tas til følge for den del som gjelder stansing av gjennomføringen av det kommunale vedtaket om tilsettingen av to fastlønnede leger. Retten kan ikke fastsette i kjennelsen en plikt til å utlyse fastlegehjemmelen i samsvar med ASA 4310 punkt 5 slik det er påstått fra legen. Retten kan nå ikke avgjøre realiteten i det underliggende kravet.

Bortfall av den midlertidige forføyningen som retten nå beslutter, reguleres av tvisteloven § 34-6.

Etter resultatet skal legen tilkjennes sakskostnader, jf. tvisteloven § 32-2, jf. § 20-2. legens prosessfullmektig har krevet tilkjent kroner 29.200 med tillegg av rettsgebyr i fremlagte kostnadsoppgave. Rettsgebyret utgjør kroner 2.825. Det er opplyst i oppgaven at det ikke skal beregnes merverdiavgift. Det er fra motparten ikke reist innsigelser mot salærkravet. Retten finner kravet ut fra sakens art og omfang nødvendig og rimelig for å ivareta legens interesser i saken. Sykkylven kommune pålegges å erstatte legen sine sakskostnader med kroner 32.025.